Счетная палата против передачи нефтегазовых доходов в Резервный фонд

Счетная палата считает неэффективным бюджетное правило, по которому часть нефтегазовых доходов уходит в Резервный фонд для создания подушки безопасности на черный день. Это ведет к росту госдолга страны. Поэтому все доходы надо отдавать в бюджет, а Резервный фонд пополнять за счет профицита, предлагает ведомство. Экономисты считают это опасным.

Счетная палата обеспокоена тем, что в 2009–2012 годах госдолг России вырос в 2,4 раза до 6,52 трлн рублей. Причем его рост продолжался и при профицитном бюджете в 2011 году (на 442 млрд рублей), и при относительно небольшом дефиците бюджета в 2012 году (минус 39,5 млрд рублей).

В 2011 году госдолг (внешний и внутренний за вычетом выданных госгарантий) вырос на 27,7%, или на 1,013 трлн рублей. В 2012 году – на 12,7%, или на 593,9 млрд рублей (до 5,267 трлн рублей). Между тем внешние заимствования обычно имеют цель покрыть дефицит бюджета (плюс долговые обязательства).


Эксперты ведомства называют несколько причин такой странной ситуации. Во-первых, росту госдолга России способствовал неэффективный действующий механизм формирования Резервного фонда, когда часть нефтегазовых доходов идет в фонд, а полученный дефицит бюджета финансируется за счет заемных средств. Плюс государству приходится наращивать внешние заимствования в результате неточных прогнозов нефтегазовых доходов из-за ошибки прогноза стоимости нефти в 2010–2012 годах.
Причем стоимость новых заимствований в разы превышает совокупную доходность от размещения средств Резервного фонда, отмечается в отчете Счетной палаты.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2009–2012 годах были размещены в активах, номинированных в обесценивающихся валютах: долларах США (45%), евро (45%) и фунтах стерлингов (10%). Вложения в такие инструменты Счетная палата считает неэффективными.
По данным СП, при ставках рефинансирования Федеральной резервной системы США в 0,25% годовых, Европейского центрального банка – в 0,5% годовых, Банка Англии – в 0,5% годовых доходность от вложений в активы, номинированные в долларах, евро и фунтах стерлингов, будет невысокой, в пределах 0,75–1,2% годовых.

Получить более высокий доход от вложений в активы, номинированные в эти три валюты, можно будет только при девальвации российского рубля за счет положительной курсовой разницы при переоценке активов, номинированных в указанных валютах.


Что делать

Таким образом, Счетная палата предлагает, во-первых, формировать Резервный фонд не за счет нефтегазовых доходов, а за счет профицита федерального бюджета.

Во-вторых, рассмотреть возможность вложения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в более доходные активы, номинированные в австралийских долларах, швейцарских франках, канадских долларах и японских иенах.

Также Счетная палата предлагает привлекать внешние займы на более короткие и прогнозируемые сроки, такие как один–три года. Это позволит сократить расходы по обслуживанию государственного долга и привлечь «недорогие» денежные средства по ставкам, близким к LIBOR, считают аудиторы Счетной палаты.
Такие предложения содержатся в отчете ведомства по результатам анализа возможности использования средств фондов в качестве источника финансирования дефицита бюджета как альтернативного механизма замещения долговых обязательств.

По сути, Счетная палата ставит вопрос, увеличивать подушку безопасности за счет пополнения Резервного фонда или сокращать госдолг. И дает ответ, что лучше второе. И это, безусловно, поможет дефицитному бюджету на ближайшие три года, где часть доходов недостаточно обоснованна, что ранее также выяснила Счетная палата. Там считают, что бюджет на 2014–2016 годы получит меньше налогов и нефтегазовых доходов, чем рассчитывает. В Минфине подсчитывали, что бюджет может недосчитаться 1 трлн рублей за три года. Золотые времена, когда доходы бюджета оказывались выше ожиданий, уже прошли.

Вместе с тем объем Резервного фонда сейчас недостаточно велик, чтобы играть роль подушки безопасности, считают в МВФ. Сейчас в суверенных фондах денег меньше, чем Россия потратила во время последнего кризиса, отмечали в Минфине.
Сейчас Россия держит в суверенных фондах (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) 8,4% ВВП. На сентябрь 2013 года объем Резервного фонда составлял 2,796 трлн рублей, объем ФНБ – 2,847 трлн рублей. При этом с марта 2009 года (когда Резервный фонд составлял 4,9 трлн рублей) по январь 2011 года было потрачено 4,125 трлн рублей, или 9% ВВП против 8,4% ВВП, имеющихся сегодня.


Опасные предложения

С одной стороны, идея Счетной палаты пополнять Резервный фонд за счет профицита бюджета разумна. Если отдавать все нефтегазовые доходы в бюджет, то можно избежать дефицита бюджета и даже получить профицит, который и пойдет в Резервный фонд.

Однако эксперты объясняют, почему это предложение Счетной палаты может быть опасно. «Перераспределение нефтегазовой ренты от российских сырьевых компаний в пользу Резервного фонда и Фонда национального благосостояния России несет в себе экономический смысл. Таким образом конъюнктурные сверхдоходы переводятся в резервы, которые впоследствии могут служить подушкой безопасности при падении цен на углеводороды (Резервный фонд), а также служить для целей стабилизации бюджета и доходов населения», – говорит начальник отдела анализа рынков БД «ОТКРЫТИЕ» Константин Бушуев.

«Если же эти средства будут пропускаться через бюджет и там растворяться, то с высокой вероятностью будет искушение потратить значительную часть этих средств не по целевому назначению. В результате в указанные фонды из бюджета будут фактически доходить меньшие суммы», – добавляет эксперт.

«Предложение Счетной палаты по Резервному фонду оставляет бюджетную систему без дефицита бюджета. Теоретически правильно, так как обоснованные расходы имеют конечную сумму. Но идея непродуманная, поскольку обоснованность расходов проверяется самой палатой постфактум», – говорит газете ВЗГЛЯД директор аналитического департамента United Traders Михаил Крылов.

По мнению Бушуева, сейчас имеет смысл больше внимания уделять фондам развития.

«В действующей сейчас системе Россия и субъекты хозяйственной деятельности полностью застрахованы от возможных недостатков валюты резервами Банка России, застрахованы от временных провалов цен на углеводороды. Российская экономика также застрахована от резкого провала доходов граждан и бюджета. Но на жизненно важную структурную перестройку российской экономики, стимулирование создания новых точек роста денег фактически не остается. Попытка поддерживать стабильный рост доходов граждан и государства при низком росте производительности и возможных застойных явлениях в экономике чревата серьезными последствиями уже через несколько лет», – предупреждает Константин Бушуев.

Что касается использования Резервным фондом и ФНБ малодоходных инструментов вложений, то предложенные Счетной палатой инструменты могут оказаться не более эффективными, чем нынешние.
«Предложение Счетной палаты по валюте не учитывает, что валютные активы и раньше инвестировались в разные денежные единицы. Валютные активы разнятся по стабильности доходности, но большинство взаимосвязаны с долларом и евро», – отмечает Михаил Крылов. «Вложения в некоторые валюты, включая юань, еще можно обдумать, хотя китайская денежная единица сильно регулируема не нами. Инвестиции в австралийский доллар менее надежны, потому что он зависит от евро, сырья и потолка госдолга Австралии, из всех этих переменных у нас в работе нет пока лишь этого долга», – добавляет экономист.

Конечно, диверсификация вложений фондов по валютам и уровню риска активов крайне желательна. «Но стоит четко отдавать себе отчет в том, что, исходя из назначений фондов, активы, в которые должны вкладываться фонды, должны быть контрцикличны относительно цен на нефть. Покупать валюты сырьевых стран – австралийский и канадский доллар – конечно, можно, они высоколиквидны. Но это уже будет не контрцикличное резервирование, а некоторая спекуляция, то есть усиление уровня риска. Покупки того же золота могут быть оправданны, но не как актива, а как небольшого хеджа (страховки) от возможного инфляционного разгона в развитых странах», – считает Константин Бушуев.
Переход на короткие займы сейчас не так принципиален для России. В последние годы дефицит бюджета России оставался на минимальных уровнях по отношению к ВВП относительно львиного госдолга большинства других стран мира. «Сейчас российский госдолг по факту является одним из наиболее качественных в мире, хотя и не очень ликвидным. В такой ситуации Россия может позволять себе заимствовать средства на внешних рынках, когда захочет, в тех объемах и по тем ставкам, на которые сама согласится. В этом плане не так важна длина долга, сколько выгодность ставок», – считает Константин Бушуев.

По его мнению, России сейчас имеет смысл действовать в русле постепенного расширения емкости рынка госдолга по всей длине, выторговывая себе максимально выгодные условия для увеличения ликвидности рынка.