Япония: новая политика национальной безопасности

В канун 2014 г. правительство Японии впервые за многие годы приняло несколько программных документов в области национальной безопасности. Это событие ознаменовало собой качественный поворот в японской оборонной политике, которая обрела новую концептуальную основу в свете обострившейся международно-политической ситуации в Восточной Азии. В связи с этим возникает вопрос: пойдет ли страна по пути окончательного отказа от статуса пацифистской державы?


В послевоенный период обеспечение национальной безопасности традиционно рассматривалось правящими кругами Японии в тесной увязке с членством страны в системе «договора безопасности» с Соединенными Штатами. Крупные изменения экономического, международно-политического, военного и технологического характера, произошедшие в начале второго десятилетия XXI века, побудили Японию к обновлению базовых подходов к политике в сфере безопасности. Многие из этих изменений рассматриваются Токио в качестве вызовов и даже угроз национальным интересам. В их числе — провокационная, по мнению Японии, политика Северной Кореи, направленная на развитие ее военного и ракетно-ядерного потенциала, рост военной мощи Китая, претендующего на острова Сенкаку, угрозы, связанные с международным терроризмом и киберпреступностью.


Курс на «подведение итогов» Второй мировой войны в повестке С. Абэ

Еще в 1980-е годы Я. Накасонэ, бывший в то время премьер-министром Японии, провозгласил курс на «подведение итогов» Второй мировой войны. Цель курса заключалась в окончательном избавлении от синдрома «проигравшей нации» и всех самоограничений, которые Япония наложила на себя в послевоенный период как страна, провозгласившая пацифизм основой своей государственной политики. За прошедший период Япония постепенно демонтировала большинство подобных самоограничений: было принято законодательство, разрешающее отправлять военнослужащих Сил самообороны за рубеж и участвовать в разработке космического оружия, существенно смягчены запреты на экспортно-импортные операции с вооружениями, создано полноценное министерство обороны и т. д. Однако именно после прихода к власти второго кабинета С. Абэ в декабре 2012 г., провозгласившего курс на формирование «оборонительной армии», политика правительства по созданию сильной в военном отношении Японии получила законченное оформление.

За прошедший год Силы самообороны, несмотря на переживаемые страной финансовые трудности, начали финансироваться в приоритетном порядке. В 2014 финансовом году военный бюджет Японии вырос на 2,2% (рекордный показатель за последние 18 лет). Было расширено, пусть и незначительно, кадровое расписание Сил самообороны. В июне 2013 г. был создан Совет национальной безопасности, призванный стать своего рода «командным центром» по выработке политики в сфере дипломатии и национальной безопасности. В декабре 2013 г. правительство продавило через парламент антидемократический Закон о защите государственной тайны, существенно облегчивший правоохранительным органам процедуру привлечения граждан к ответственности за разглашение государственных секретов. Вокруг пересмотра того небольшого количества законодательных, административных, моральных и иных ограничений, которые пока еще сдерживают превращение Японии в полноценную военную державу, развернулась политическая борьба между партией власти и оппозицией.

В настоящее время наибольший общественный резонанс вызывает предстоящее принятие правительством конкретных решений по трем направлениям.

Первое направление — официальное признание права на коллективную самооборону, соответствующее статье 9 Конституции страны. Поскольку в ближайшее время изменить Конституцию, скорее всего, не удастся из-за болезненного отношения к ее пересмотру значительной части общества, кабинет С. Абэ, по-видимому, пойдет по пути ее расширительного толкования.

Следует отметить, что в соответствии с Конституцией Силы самообороны Японии имеют юридические основания применять оружие и участвовать в боевых операциях только в случае прямого нападения или при непосредственной угрозе. Как следствие, они не могут оказывать союзникам эффективную помощь и оперативно взаимодействовать при выполнении совместных боевых задач. Например, при вражеском нападении на американский боевой корабль находящиеся поблизости суда японских военно-морских Сил самообороны не имеют права дать отпор противнику своими огневыми средствами. Признание права на коллективную самооборону призвано решить эту проблему, не меняя Основной закон.

Предоставление Силам самообороны права активно применять оружие необходимо, согласно официальной позиции, и для увеличения вклада Японии в миротворческие операции под эгидой ООН. Наряду с Конституцией правовую основу такого участия составляют следующие законодательные акты: Закон о Силах самообороны (1954 г.), Закон о сотрудничестве с силами ООН по поддержанию мира (1992 г.), Закон о мерах по противодействию пиратству (2009 г.) и др. По сути, они ограничивают гуманитарными целями любые действия японских миротворцев в зонах поддержания мира и практически не допускают ситуации с их участием в боевых действиях. Например, в соответствии с пятью принципами участия в миротворческих операциях, зафиксированными в Законе о сотрудничестве с силами ООН, японские военные могут направляться только в те районы, где достигнуто соглашение о прекращении огня, а использование ими оружия признается допустимым «в минимальном объеме для защиты жизни персонала».

Фактически это делало невозможной отправку контингентов Сил самообороны в горячие точки. Если же это все-таки происходило (как, например, в Ираке и Афганистане), то их миротворческая миссия требовала принятия особых мер личной безопасности в отношении японских военнослужащих, которые на практике приходилось обеспечивать миротворцам других стран. В связи с этим Японию обвиняли в желании «отсидеться за чужими спинами», что затрудняло работу японских дипломатов и препятствовало укреплению авторитета страны как ответственной глобальной державы. Таким образом, введение в активный оборот права на коллективную самооборону фактически подразумевает отказ Японии от исключительно оборонительного характера ее военной доктрины.

Второе направление — юридическое закрепление права наносить в случае необходимости превентивные удары по «вражеским базам». Данная тема обсуждается уже достаточно давно и отражает обеспокоенность японского общества непредсказуемостью развития ситуации вокруг ракетно-ядерной программы Пхеньяна. Обретение права наносить первый удар по ракетным базам на территории иностранного государства, безусловно, стало бы беспрецедентным для Японии, которая всегда гордилась сугубо оборонительным характером своей военной доктрины. Как отмечается в Основных направлениях программы национальной обороны, Япония рассмотрит вопрос о том, как ей реагировать на угрозу ракетных обстрелов и какие меры в связи с этим предпринять. Конкретное решение на этот счет может быть принято уже в 2014 г. Впрочем, Токио вряд ли примет его в одностороннем порядке, без консультаций с Вашингтоном.

Третье направление — дальнейшее смягчение запрета на экспорт вооружений. В соответствии с тремя принципами, утвержденными парламентом в 1967 г., Япония отказалась от поставок оружия: 1) странам коммунистического блока; 2) странам, в отношении которых действует запрет ООН на ввоз оружия; 3) странам, вовлеченным либо имеющим высокую вероятность быть вовлеченными в активные военные действия. Несмотря на это, Япония уже с середины 1980-х годов, с момента провозглашения президентом США Р. Рейганом Стратегической оборонной инициативы, активно участвует в международных проектах по разработке новых видов вооружений, причем не только оборонительного характера. Наиболее известные примеры последнего времени — проект создания противоракетной обороны театра военных действий (ПРО ТВД) и проект разработки нового многоцелевого истребителя F-35.

Партнерами Токио в этих проектах, в рамках которых используются японские технологии, являются США и страны Западной Европы как стратегические союзники Японии. Однако в нарушение принципов запрета на экспорт вооружений полученные результаты могут быть использованы в горячих точках (например, существует вероятность закупки истребителей F-35 Израилем с последующим их применением в боевой обстановке). Отказ от запрета на экспорт вооружений позволит правительству избегать неприятных вопросов от оппозиции в парламенте, заставляющих его представителей заниматься казуистикой.

Кроме того, в условиях ужесточения конкуренции на внешних рынках вооружений и ухудшения ситуации с государственным бюджетом на первый план для японских корпораций, занимающихся разработкой новых видов оружия, выходят вопросы экономической эффективности. Для коммерческого успеха таких проектов приоритетное значение приобретает снижение себестоимости продукции, в том числе путем наращивания массового производства вооружений. Таким образом, на политику Японии в области экспорта вооружений все сильнее влияют не только задачи обеспечения безопасности, но и экономическая сторона дела, диктующая необходимость либерализации регулирующих норм и ограничений.

Для расширения вклада Японии в миротворческие операции под эгидой ООН также необходимо отказаться от запрета на экспорт вооружений. При кабинете Е. Нода экспортные сделки с оружием были разрешены лишь в рамках двусторонних соглашений с отдельными странами-партнерами. Однако Япония все еще не может предоставлять такое оружие международным организациям, в том числе для разоружения и контроля над вооружениями, например, Организации по запрещению химического оружия.

Безусловно, попытки обойти эти запреты в прошлом предпринимались неоднократно. Так, при правительстве Е. Нода в декабре 2011 г. были сформулированы новые принципы политики в области экспорта вооружений. В соответствии с этими принципамисмягчался запрет на экспорт вооружений, которые вносят вклад в обеспечение мира, международное сотрудничество, а также в реализацию совместных проектов по разработке и производству оружия (при условии, что оно не будет использовано без согласия разработчиков либо предоставлено третьим странам без предварительного согласия Японии). В конце 2013 г. японское правительство в обход упомянутых принципов безвозмездно предоставило через механизмы ООН 10 тыс. патронов южнокорейскому миротворческому контингенту в Южном Судане. Как отметил генеральный секретарь кабинета министров Е. Суга, такое решение было принято, исходя из гуманитарных соображений.

Представляется, что полная отмена запрета на экспорт вооружений, являющаяся одной из приоритетных задач правительства, — это лишь вопрос времени. Главная сложность заключается скорее в морально-психологической, чем в юридической стороне дела — облик торговца оружием плохо сочетается с образом страны, постоянно твердящей о своей приверженности делу мира.

Новые приоритеты государственной политики в программных документах правительства

До недавнего времени государственная политика Японии в сфере обеспечения национальной безопасности практически не имела целостной и последовательной концептуальной основы. Документ под названием «Базовая политика в области национальной обороны», принятый кабинетом министров Японии еще в 1957 г., содержал, главным образом, абстрактные лозунги — «поддерживать деятельность ООН», «развивать международное сотрудничество», «защищать страну на основе японо-американского сотрудничества в сфере безопасности» и т. п. Он безнадежно устарел и уже не мог служить практическим руководством к действию.

17 декабря 2013 г. правительство Японии приняло целый пакет программных документов, определяющих государственную стратегию в области обеспечения национальной безопасности на обозримую перспективу. В их числе — Стратегия национальной безопасности, Основные направления программы национальной обороны и Среднесрочная программа развития оборонного потенциала. Анализ указанных документов позволяет сделать вывод о наметившемся качественном сдвиге в политике Японии в сфере безопасности, который будет иметь долгосрочные последствия для всей системы международных отношений в Восточной Азии.

Важнейшим из этих документов является Стратегия национальной безопасности, содержащая концептуальное видение проблем национальной безопасности и подходов к их решению на ближайшие десять лет. Авторы Стратегии исходят из принципа, согласно которому гарантии безопасности не могут ограничиваться только оборонной сферой. По их мнению, меры по обеспечению национальной безопасности должны основываться на совокупной мощи государства, охватывая сферы дипломатии, экономической и технологической политики.

Ключевым понятием Стратегии является «активный пацифизм». Как отмечается в документе, цель Японии — еще более активно вносить свой вклад в дело мира и процветания мирового сообщества, выступая с позиций «активного пацифизма», что, по мнению разработчиков концепции, означает «активно претворять в жизнь» самые разные шаги по достижению мира. Благодаря этому Япония, как считают авторы Стратегии, обретет новых друзей на международной арене и сможет оказывать эффективное давление на страны, нарушающие мировой порядок. Принятие на вооружение «активного пацифизма» потребует существенной модификации правовых, институциональных и кадровых основ государственной политики в сфере дипломатии и национальной безопасности.

В реальности «активный пацифизм», в интерпретации правительства, предполагает не только интенсификацию миротворческих усилий Японии под эгидой ООН, как это можно предположить из этимологии слова, но и легитимацию права Японии на коллективную самооборону. Так, в одной из своих лекций С. Абэ, рассуждая об «активном пацифизме», напрямую связал его с правом на коллективную самооборону в контексте союзнических обязательств Японии по «договору безопасности» с Соединенными Штатами.

Следующий документ — Основные направления программы национальной обороны — ставит задачу всемерного наращивания потенциала «динамичной обороны». Понятие «динамичной обороны» подразумевает такую модель военного строительства, при которой боевые возможности «сил самообороны» должны использоваться с максимальной гибкостью и эффективностью. Приоритет отдается мобильности боевых подразделений, их способности к быстрому реагированию и перемещению в соответствии с изменениями оперативной обстановки. Основными направлениями предусматривается модификация потенциала «динамичной обороны» как в количественном, так и в качественном отношении. Обращает на себя внимание тот факт, что если в предыдущих версиях Основных направлений подчеркивалась необходимость проявления «сдержанности» в деле развития оборонного потенциала, тов нынешней редакции понятие «сдержанность» заменено тезисом о «качественном развитии оборонного потенциала с целью повышения его эффективности и целостности». Согласно пояснениям министерства обороны Японии, «данное выражение не означает, что военное строительство будет проводиться в жизнь без каких-либо ограничений. Документ лишь более предметно детализирует усилия по созданию оборонного потенциала».

Что касается Среднесрочной программы развития оборонного потенциала, то главный упор в этом документе сделан на конкретные шаги по наращиванию мощи морских и сухопутных подразделений высокой мобильности, способных защитить, а при необходимости и отбить у противника «отдаленные острова» на юго-западном направлении. Рассчитанная на пять лет программа провозглашает необходимость создания «объединенного оборонного потенциала гибкого реагирования», который позволит обеспечить эффективную координацию сухопутных, военно-морских и военно-воздушных Сил самообороны. В основе программы лежит сценарий, согласно которому Китай попытается силой захватить острова Сенкаку. В связи с этим акцент делается на повышение боеготовности подразделений, занимающихся разведкой, мониторингом, патрулированием морского и воздушного пространства страны вокруг спорных территорий.

Например, для повышения эффективности средств наблюдения и контроля на базе военно-воздушных сил самообороны в г. Наха (Окинава) планируется разместить эскадрилью разведывательных самолетов раннего оповещения E-2 °C. Данное подразделение предназначено для мониторинга активности китайской боевой авиации в тех отдаленных зонах, которые не могут быть охвачены конвенциональными радарными установками наземного базирования. Этой же цели будут служить и дополнительно приобретаемые беспилотники. Действуя на повышенных эшелонах (18 тыс. м над уровнем моря), они дадут возможность идентифицировать объекты не только над акваториями вдоль границ Японии, но и на достаточно удаленном расстоянии в глубине материковой части Китая. Кроме того, на базе ВВС в Нахе намечено дополнительно разместить эскадрилью истребителей F-15 (20 единиц), что позволит усилить надежность системы реагирования на случай нарушения воздушного пространства страны. В свете продолжающихся нарушений морского пространства Японии в районе островов Сенкаку предусматривается увеличение количества находящихся на вооружении эсминцев до 54. Эта мера будет способствовать укреплению боеспособности военно-морской группировки Сил самообороны, противостоящей ВМФ Китая. Кроме того, предполагается создать специальное подразделение десантных гусеничных машин-амфибий для того, чтобы в случае захвата островов китайцами отбить их у противника.

Всего же Среднесрочная программа предусматривает приобретение в течение пяти лет новых видов вооружений для всех родов войск, в том числе 99 маневренных бронетранспортеров, 55 десантных машин-амфибий, 2 эсминца, оснащенных комплексами «Aegis», 5 подводных лодок, 17 конвертопланов «Osprey», 28 истребителей F-35, 3 разведывательных беспилотника «Global Hawk». Парк боевых самолетов предполагается увеличить с 260 до 280 единиц. Для достижения поставленных целей намечено выделить на пятилетний период, начиная с 2014 г., 24,67 трлн иен (около 240 млрд долл.), что на 1,18 трлн иен больше, чем в предыдущие пять лет.

«Активный пацифизм» — путь к «нормальному государству»?

Таким образом, принятие новых концептуальных документов знаменует собой качественный поворот в курсе страны в сфере национальной безопасности, который наметился после прихода к власти кабинета С. Абэ в декабре 2012 г. Это курс на создание современного военного потенциала, позволяющего вести боевые действия не только на территории Японии, но и далеко за ее пределами, при опоре на достигнутую страной экономическую и технологическую мощь. Цель курса — «подвести окончательные итоги» Второй мировой войны и превратить Японию в «нормальное государство». Понятие «нормальной Японии», введенное в оборот в начале 1990-х годов известным японским политиком Итиро Одзава, подразумевает государство с полноценными вооруженными силами, которые при необходимости можно было бы использовать для решения любых внешнеполитических задач. Именно этот термин стал одним из центральных в развернувшейся в стране дискуссии по вопросам обеспечения национальной безопасности.

Анализ содержания Стратегии показывает, что, несмотря на пацифистскую риторику, новый курс Токио отражает явный отход от традиционного понимания пацифизма как отрицания права государства на войну. Как отмечала газета «Асахи Симбун», правительство призывает к «пацифизму», но «это является не более чем шоу»: «Реальность заключается в том, что Стратегия отражает коренной поворот в политике Японии в сфере национальной безопасности».

Парадокс состоит в том, что политика «активного пацифизма», в конечном счете, неизбежно приведет Японию к отказу от антивоенной статьи 9 Конституции и приблизит ее к тому самому «нормальному государству», которое будет делать ставку на военный компонент политики обеспечения национальной безопасности. По выражению японского публициста Тахара Соитиро, правительство фактически реанимирует лозунг революции Мэйдзи «Фукоку кехэй» («Богатая страна — сильная армия»), акцентируя внимание на его второй части.

Уже сейчас можно утверждать, что ставка Японии преимущественно на военные средства обеспечения национальной безопасности, которую отражает новая стратегия, вне всякого сомнения, вызовет серьезную озабоченность у стран-соседей, сохраняющих память о милитаристском прошлом Японии, да и у всего мирового сообщества. С большой долей уверенности можно предположить, что Китай и даже Южная Корея воспримут новый курс Токио как проявление реваншистских амбиций. Безусловно, это чревато дальнейшей эскалацией уже идущей полным ходом в регионе гонки вооружений, ухудшением психологического климата в отношениях между странами, дестабилизацией международной обстановки.

Ясно, что пределы, до которых может пойти Япония в проведении нового курса, будут во многом зависеть от позиции США. На данный момент Вашингтон в целом поддерживает линию Токио на институционализацию и концептуализацию своей политики в области безопасности. На совещании консультативного комитета по вопросам обороны «2+2» в октябре 2013 г. американские представители одобрительно отозвались о решениях правительства по увеличению военного бюджета, пересмотру программ оборонного строительства и созданию Совета национальной безопасности, а также о первой подготовленной им стратегии, провозглашающей более «активный» вклад Японии в региональную и глобальную безопасность. Была также выраженаподдержка намерений Токио легитимировать право на коллективную самооборону.

В принятом на совещании совместном заявлении поставлена задача изменить к концу 2014 г. Основные направления оборонного сотрудничества между США и Японией. Действующая редакция Основных направлений, принятая в 1997 г., обозначает особую роль японской стороны в тыловой поддержке американских войск и в иных формах взаимодействия в «районах, окружающих Японию». В заявлении отмечается, что обновленная редакция должна быть нацелена на «плавный переход к двустороннему сотрудничеству во всех ситуациях» (в том числе в ситуациях, касающихся не только окружающих Японию районов) и «справедливое распределение ролей в оборонном сотрудничестве, основанном на обоюдной модификации имеющихся у сторон возможностей».

Дмитрий Стрельцов