Громадные планы бизнесмена Порошенко

«Децентрализация» по-украински приведет к деградации регионов.


На Украине стахановскими темпами проталкивается сверху административно-территориальная реформа. По всей видимости, центральная власть ищет способы сэкономить на регионах, «делегировав» им бюджетные проблемы государства. А с другой стороны, забалтывается тема реальной децентрализации.


Подписывая оба Минских соглашения, Украина обязалась провести конституционную реформу, направленную на децентрализацию. Причем соответствующие изменения в Конституцию должны быть внесены в текущем году.

В минских документах нет конкретики, что подразумевается под децентрализацией, — поэтому украинская власть получила оперативный простор для манипуляций и «дымных завес». Но пункт 11 февральского «Комплекса мер по выполнению Минских соглашений» не оставляет никаких сомнений относительно сроков: «Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года».

Однако меры, указанные в этом примечании, до сих пор не послужили Украине руководством к действию. Ведь в документе были обозначены освобождение от наказания, преследования и дискриминации участников донбасских событий; право на языковое самоопределение; государственная поддержка социально-экономического развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей; «создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и т. д. Мартовские изменения, внесенные парламентом в закон «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», превратили конечный документ в фикцию, усугубив его противоречия с положениями Минских соглашений.

В ситуации, когда и закон об особом статусе Донбасса (в его мартовском варианте) заведомо невыполним, и положения Минских соглашений игнорируются Киевом, — украинская власть проводит отвлекающий маневр. В регионы забрасывается скороспелая инициатива административно-территориальных изменений. При этом суть реформы держится в секрете, а времени на полноценную общественную дискуссию не остается.

Между тем любые конституционные изменения (будь то децентрализация или административно-территориальная реформа) — довольно продолжительный процесс. На первом этапе Верховная Рада должна простым большинством принять поправки в Конституцию. Потом они проходят «экспертизу» в Конституционном суде и в Венецианской комиссии. На заключительном этапе парламент двумя третями плюс один голос принимает либо новый текст Основного закона, либо поправки в действующую Конституцию. Но Верховная Рада еще не сказала даже «а». В середине июля парламент уйдет на каникулы. И пока не наблюдается никаких подвижек. Вместо реальной децентрализации власть пытается подсунуть так называемый «особый порядок местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» и форсирует территориально-административную реформу.

Секретарь Харьковского обкома КПУ, народный депутат Украины нескольких созывов Алла Александровская стала одним из инициаторов создания Общественного совета Слобожанщины. Цель организации — широкое общественное обсуждение конституционной реформы, с тем чтобы она была сбалансированной и прозрачной, учитывала интересы жителей регионов. Общественный совет Слобожанщины поддерживает те пункты Минских соглашений, которые касаются расширения полномочий регионов и децентрализации. Алла Александровская рассказала «Свободной прессе» о том, чем может обернуться для жителей восточных регионов административно-территориальная реформа:

— В мае был принят закон о добровольном объединении громад. Обратим внимание на слово «добровольное». Но при этом власть обязала облсоветы и обладминистрации принять уже в июне нужные решения об укрупнении территориальных громад — так называемые планы по изменению административно-территориальной организации регионов. По сути, предполагается изменение территориального устройства. А публичное обсуждение как таковое не предполагается, для этого практически не создается никаких предпосылок. Участие территориальных громад в этой дискуссии сводится к формальному «одобрямсу». Но изменение административно-территориальной организации напрямую связано с изменениями Конституции. Когда же общественность узнает о том, что предлагается? Ведь грядут изменения Конституции (или же на самом деле мы видим только имитацию процесса?).

В Харьковской области мы сегодня имеем более 400 сельских и поселковых советов, 27 райсоветов и 17 горсоветов. А планируется создать 80 объединений громад городов и поселков на самом нижнем уровне и оставить всего лишь 4 объединения громад на уровне нынешних районов (а их 27!). То есть количество сельских и поселковых советов резко сократят, объединив по формальным основаниям их в более крупные громады. Я с трудом представляю себе эту новую систему управления. И мне кажется, в результате власть станем еще менее доступна людям, чем сегодня. И решению социальных проблем эти изменения никак не помогут, а только создадут еще новые проблемы.

— Децентрализация подменяется множеством централизаций на местных уровнях?

— Согласно сегодняшним новшествам, органы власти территориально удаляются от жителей за счет укрупнения территорий, на которых они должны осуществлять свои функции. При этом инициаторы реформы предлагают громадам самим себя финансово обеспечивать, считая, что укрупнение территорий каким-то образом улучшит финансовое положение громады. То есть центральная власть практически создает ситуацию, когда все проблемы лягут на плечи местных властей… А децентрализация, на мой взгляд, должна прежде всего предусматривать выстраивание новых отношений центра с регионами с точки зрения полномочий, прав и финансов. Специалисты насчитали около двух тысяч управленческих функций. Надо определить, какие из них остаются в центре, какие передаются регионам, какие реализуются на нижнем звене управления. Но публичная дискуссия на эту тему не ведется.

Децентрализация предполагает, в том числе, и передачу неких финансовых полномочий регионам. Но вот где происходит подмена… Когда правительство сообщает, что предлагаемая децентрализация в сфере бюджетных отношений на 14,7% увеличивает объем финансовых ресурсов местных громад в 2015 году по сравнению с 2014 годом, то надо «следить за руками»… По сравнению с прошлым годом увеличили на 14,7% объем финансов в местных советах, а инфляция за тот же период увеличилась более чем на 30%! В 2 раза выросли цены, покупательная способность людей в 2 раза уменьшилась. Что имеем в сухом остатке? Местным советам не увеличили финансовые полномочия, а наоборот, в результате действий правительства, у них в распоряжении стало меньше средств. И когда исполнительная власть рапортует об увеличении числа бездефицитных бюджетов местных органов власти, это вовсе не означает, что на территории соответствующих громад решаются все социальные проблемы. Это может означать только одно: финансируются те расходы, на которые хватает средств. А центральная власть не дает местным бюджетам субвенций в необходимом размере. Поэтому на местах ножки протягиваются по одежке, поэтому и принимается «реалистический» местный бюджет, который так нравится правительству.

— Но при такой «одежке» социальная сфера в проблемных районах вообще может протянуть ноги?

— В сельсоветах и поселковых советах давно уже не хватает денег на ремонты коммуникаций и дорог местного значения. Власть, уже не стесняясь и не считаясь с явным нарушением закона, ставит задачу сократить численность работников образования и здравоохранения. Можно предположить, что при укрупнении громад будет сокращаться сеть учреждений образования и здравоохранения, — чтобы «сбалансировать» бюджет… Хотя эти учреждения правительство должно субсидировать за счет госбюджета. Но «должно» — не значит «будет». Мы уже привыкли к тому, что Яценюк готов «простить» свои долги не только согражданам, но и западным кредиторам.

— Получается, центральная власть решила экстренно осчастливить регионы сомнительной реформой, выгоды которой очевидны только инициаторам?

— Люди не видят в такой «децентрализации» никаких выгод для своего региона. Я тоже их не вижу. Непонятно, за счет чего правительство и инициаторы этой загадочной модели «децентрализации» намерены увеличить поступления в местные бюджеты. Да и намерены ли вообще?.. Предлагаемая административно-территориальная реформа может привести к полной деградации региона.

Ведь в процессе децентрализации, кроме передачи полномочий, важен еще один момент: чтоб регионы могли сами себе создавать условия для зарабатывания денег и наполнения местного бюджета. Но предлагаемая реформа не дает ответа на ключевой вопрос: как выстроить систему регулирования экономической деятельности для стимулирования производства? Укрупнение территорий само по себе не приведет к увеличению доходов. Если на территории села или поселка работают фермеры, то они платят налоги там, где зарегистрирован их офис. И это совсем не значит, что они платят налог в данном сельсовете, по месту производства.

Когда-то в Харькове несколько лет работал специальный режим инвестиционной деятельности. Мы получили дополнительный приток денег — за счет того, что был уменьшен налог на прибыль и созданы условия для инвестиций. И это были инвестиции наших, а не иностранных бизнесменов. Ничего подобного сегодня не предлагается.

Директор украинского филиала Института стран СНГ Денис Денисов прокомментировал «Свободной прессе» ситуацию с проволочками децентрализации и форсированием административно-территориальной реформы:

— Порошенко выстраивает эту вертикаль под себя. Он хочет контролировать и финансовую систему государства, через Центробанк. Как известно, Гонтарева (глава ЦБУ — авт.) — это полностью человек президента. Она под него перестраивает все схемы, пытается переподчинить ему все основные финансовые потоки. Почему, собственно, ее и не увольняют столько времени за те финансовые катаклизмы, которые происходят в стране. На этом фоне говорить о бюджетном федерализме, регионализме, децентрализации можно разве что отчасти. Действительно, они буду давать местным органам власти различные полномочия. Но в то же время, в условиях кризиса экономики, эти полномочия будут только в минус самим регионам. Потому что бюджетное дотирование регионов и областей резко сократится. И в то же время целый ряд функций по финансированию программ (в частности, социальных) будет возложен на регионы, с чем, естественно, местные бюджеты справляться не смогут, так как в целом экономика находится в кризисе.

Кроме того, мы ничего не слышим о той части децентрализации, которая касалась бы гуманитарной составляющей: ни правительство, ни президент четко не говорят, что предлагается в данной сфере. А как мы понимаем, она очень важна, особенно для Юго-востока. Тем более — после тех событий, которые произошли в стране. В том числе и после целого ряда одиозных гуманитарных законов, недавно принятых Верховной Радой.

— Но какие-то плюсы у административно-территориальных изменений могут быть?

— С одной стороны, конечно, плюсы есть. В том плане, что сократится количество чиновников, больше полномочий разрешительного характера будет на места передаваться. Но это не решает системную проблему существования государства. Ведь федерализация, децентрализация — это изначально были концепты по возможному сохранению Украины как единого государства. И тут, конечно, политические мотивы в этих реформах преследуются. Нынешняя власть посчитала для себя выгодным так сделать.

— То есть только видимость децентрализации?

— К реальной федерализации или децентрализации это никакого отношения не имеет. Более того, по некоторым направлениям нынешние шаги власти, на поверку, оборачиваются еще большей централизацией. Нынешний президент весьма авторитарен. Для него очень важно контролировать ключевые отрасли. В первую очередь — то, что связано с финансами и деньгами. И в этом отношении можно быть на сто процентов уверенными, что ни о какой реальной децентрализации не может быть и речи. Он никогда на это не пойдет. Он же — бизнесмен.

— Возможен ли такой сценарий децентрализации, когда у восточных регионов появится возможность прямых экономических связей с Россией, чтоб предприятия сохранили прежний вектор и действовали по регламентам Евразийского союза?

— Теоретически — да. Но нужно понимать, что киевская власть не пойдет на это. Потому что там прекрасно понимают: если будут достаточно активные экономические взаимоотношения между восточными регионами и странами ЕАЭС, в первую очередь Российской Федерацией, то это может быть для центральной власти смерти подобно. Ведь будет видна позитивная динамика от такого сотрудничества, и многие компании, многие предприятия захотят перерегистрироваться в этих регионах. Подобного рода инициативы были бы очень желательны для Украины сейчас. Но для нынешней власти в Киеве они неприемлемы по политическим соображениям.